Uluslararası ilişkiler denildiğinde hemen aklımıza gelmese de ekonomik unsurlar, ülkelerin dış ilişkilerinde düzenli olarak başvurdukları, fakat özellikle zorlayıcı yaptırımlara dönüşmedikçe çok fark etmediğimiz araçlardır.
Bu tür araçlar, çok eski tarihlerden beri dış politikalara destek için kullanılıyorsa da, özellikle ekonomik karşılıklı bağımlılığın küresel olarak derinleşmeye başladığı 1970’lerden itibaren daha etkin hale geldi ve çeşitlendi. Bazıları, belirli davranış türlerine uyan devletlere “ödül” olarak sunulurken, bazıları da uyumsuzluk durumunda “ceza” işlevi gördü.
Ekonomik işbirliği, ticari ilişkilerin iyileştirilmesi, en çok tercih edilen ülke statüsü verilmesi veya dış yardımın artırılması gibi “pozitif” araçların yanı sıra ambargo, boykot, kota, ek vergilendirme, kara listeye alma veya dış yardımın kesilmesi gibi “negatif” ekonomik tedbirler devletlerin dış politikalarında sıklıkla kullandıkları araçlar arasına girdi. Aslında hemen tüm ekonomik araçlar, kullanan devletin niyetine bağlı olarak zorlama, ikna veya ödül aracına dönüşebilir.
Etkisini de maliyetini de tespit etmek zor
Özellikle cezalandırıcı türdeki araçların etkinliği konusunda literatürdeki genel kanı, nadiren sonuç alıcı oldukları ve kazandırdıklarından ziyade kaybettirdikleri yönünde. Ancak devletler ısrarla avantajlı olduklarını düşündükleri bağımlılıkları, dış politikada sonuç almak veya daha sıklıkla ekonomik etki alanları oluşturmak için kullanıyorlar.
Ekonomik araçların dış politikada bu kadar rağbet görmesinin esas nedeni, askerî yöntemlerin aksine, insani maliyetlerinin düşük olduklarına dair yerleşmiş kanı. Ancak, diplomasi veya savaşın aksine, bu tür araçların etkileri doğrudan değil, dolaylı ortaya çıkıyor ve uzun dönemde sıklıkla başka tür araçlarla birlikte kullanılıyor, dolayısıyla ne kadar etkili oldukları ya da gerçekte ne kadar maliyet oluşturduklarını tespit etmek de zor.
Yaptırımların amacı kamuoyunda tepki oluşturmak
Ekonomik araçlar çoğu örnekte doğrudan bir hükümete veya o ülkenin karar alıcılarına karşı uygulanmıyor; o ülkeyi istenilen şekilde davranmaya zorlayacak genel bir halk tepkisi oluşturmak üzere devreye sokuluyorlar. Bu yönüyle hem sonuç vermeleri uzun zaman alıyor, hem de özellikle yönetimde temsil bağının zayıf olduğu ülkelerde kamuoyu tepkisinin lider kararlarını değiştirecek yaygınlığa ulaşması nadiren gündeme geliyor. Hatta tam tersine, dış müdahalelere karşı “lider etrafında toplanma” etkisi yaratarak, istenen sonuca ulaşılmasını sıklıkla geciktiriyor.
Öte yandan, ekonomik kırılganlıkların siyasi kazanımlar için kullanılması sadece gelişmiş ülkelerin başvurduğu bir yöntem değil; gelişmekte olan ülkeler de doğal kaynaklarını stratejik varlıklara dönüştürebiliyorlar. 1970’lerin petrol krizi bunun en iyi örneklerinden biri. Bu örnekte, petrol zengini ancak ekonomik olarak az gelişmiş Arap ülkeleri, Ekim 1973’teki Yom Kippur Savaşı sırasında İsrail’i destekleyen ülkelerden siyasi sonuçlar elde etmek için petrol üretimindeki güçlerini birleştirerek, doğal kaynaklarını stratejik bir varlığa dönüştürmüşlerdi.
Stratejik bir dış politika aracı: Ekonomik yardımlar
Dış politikada zorlayıcı tedbirler kadar dikkati çekmeyen ama daha sık kullanılan başka bir ekonomik araç da dış yardımlar. Normalde dış ekonomik yardımların hem yardımı sağlayan ülkeye hem de alan ülkeye fayda sağlaması beklenir. Alıcılar ekonomilerini geliştirmeyi veya büyütmeyi, ekonomik istikrarı sağlamayı, endüstrileşmeyi vb. beklerken, yardım sağlayanlar genellikle ekonomik, siyasi ve hatta askerî fayda elde etmeyi umarlar.
Dış yardımlar, insani nedenlerle, bir rejimin ayakta kalmasını sağlamak için, askerî destek için, rüşvet olarak, prestij için veya ekonomik nedenlerle sağlanabilir. Bunların arasında sadece insani yardımlar alıcı ülkeden doğrudan siyasi bir beklenti taşımaz.
İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra ekonomik yardımları stratejik bir dış politika aracı olarak en başarılı şekilde kullanan ülkelerden biri, ABD oldu. Savaşın ardından Batı Avrupa’nın ekonomik çöküşünü önlemek için Marshall Planı’nı tasarlayan ABD, Avrupa ülkelerinin Amerikan ürünlerini satın almaya devam etmelerini sağlayarak ABD ekonomisinin büyümesini destekledi. Batı Avrupa’da ABD ile dost bir serbest piyasa bölgesi oluşturulmasına katkıda bulunan Plan’a katılmayı kabul eden 16 ülke, önce 1948’de Avrupa Ekonomik İşbirliği Komitesi’ni (OEEC) kurdu, 1960’da bu yapı Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı’na (OECD) dönüştü. Böylece savaş sonrası küresel ekonomik sistemin temel taşlarından biri oluşturuldu.
Benzer şekilde, Sovyetler Birliği de Soğuk Savaş sırasında müttefiklerine ve ortaklarına askerî yardımların yanı sıra mali destekler de verdi. Marshall Planı ve OEEC’in kurulmasına yanıt olarak 1949’da Karşılıklı Ekonomik Yardım Konseyi’ni (COMECON) kurdu. Sovyet etki alanındaki ülkelerin Batı Bloku’na katılmalarını önlemeyi amaçlayan COMECON, üyeleri arasındaki ekonomik faaliyetleri koordine etmek ve ekonomik, bilimsel ve teknik işbirliğini geliştirmek için ikili ve çok taraflı anlaşmalar uyguladı.
Dış yardımlar geleneksel olarak daha çok gelişmiş ülkeler tarafından yaygın olarak kullanılırken, “kalkınma yardımını” bir dış politika aracı olarak kullanmak, son zamanlarda nicelik ve kapsam olarak arttı. Pek çok gelişmekte olan ülke de artık uluslararası alanda prestijini artırmak, etki alanları yaratmak, bölgesel çıkarlarını destekleyecek bağlantılar geliştirmek ve dostça ilişkiler kurmak için kalkınma yardımlarını kullanmaya başladı. Türkiye de bu alanda 2010’lu yıllardaki atılımlarıyla öne çıkan ülkelerden biri oldu.
Yaptırımlar ne kadar meşru?
Madalyonun öbür yüzündeki zorlayıcı ekonomik araçlar, yani yaptırımlar, devletler kadar uluslararası veya bölgesel örgütler tarafından da uygulanıyor. Bu çerçevede özellikle Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi tarafından uygulanan ekonomik yaptırımlar daha etkili oluyor ancak devletlerin tek başlarına (ABD’nin Küba’ya yönelik yaptırımları) veya başka devletlerle birlikte (ABD’nin İran’a yönelik yaptırımları) uyguladıkları yaptırımlar sıklıkla meşruiyet sorularını gündeme getiriyor.
Dış politikanın sert/zorlayıcı ekonomik aracı olarak ticareti kullanmak en az üç şekilde mümkün: Cezalandırmak veya ödüllendirmek için bir devletin bazı mallara ihtiyacını veya bağımlılığını kullanarak; yurtdışında ekonomik bağımlılıklar yaratarak; rakip devletin ekonomik potansiyeli ve uluslararası ticaretten sağladığı faydaları sınırlandırarak.
Ekonomik araçlarla cezalandırma genellikle hedeflenen ülkenin yeteneğini sınırlayarak veya mallarını uluslararası alanda satmasını engelleyerek yapılıyor. İhraç ürünleri için tarifeler veya kotalar koymak, malları boykot etmek, kara listeler oluşturmak, belirli mallara veya bir ülkenin tüm ihracatına ambargo uygulamak ve nihayet ticari ilişkileri tamamen kesmek gibi yöntemler de buna verilebilecek iyi bilinen yöntemlerden bazıları.
Temelde bir devletin ihracat veya ithalatı için niceliksel bir kısıtlama olarak tanımlanan ilk kota dayatması, Birinci Dünya Savaşı sırasında ve hemen sonrasında kullanılmış, 1920’lerde kademeli olarak kotaların yerini tarifeler almıştı. Fakat 1930’ların başındaki “Büyük Buhran” sırasında kotaların uygulanması yeniden yaygınlaşmış, Fransa 1931’de kapsamlı bir kota sistemi kurarak Avrupa’da bunu en yaygın uygulayan ülke olmuştu. İkinci Dünya Savaşı’na giden yolda Avrupa’nın ekonomik sorunlarının büyük ölçüde ticaret kısıtlamalarından kaynaklandığı düşünüldüğünden, savaştan sonra Avrupa ülkeleri kota ve tarifeleri kademeli olarak kaldırmışlardı.
Uluslararası ilişkilerde kota kullanımının bir diğer önemli örneği, 1960’ların başı ile 2005 arasında ABD ve AB’nin gelişmekte olan ülkelerden tekstil ithalatına getirdikleri kısıtlamalardır. Önce tek taraflı olarak tekstil ve giyim ticaretinde gelişmekte olan ülkelere getirilen kota kısıtlamaları, daha sonra uluslararası anlaşmalarla desteklendi ve ancak 2005 yılında Küresel Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Anlaşması’nın yürürlüğe girmesiyle kademeli olarak kaldırıldı.
Kara listeler, yasaklar, boykotlar
Son günlerde “ABD’nin Hasımlarıyla Yaptırımlar Yoluyla Mücadele Yasası” (CAATSA) çerçevesinde gündeme gelen kara liste uygulamasında ise, ticari ilişkilere izin verilmeyecek şekilde ilan edilen kişi ve şirketlerin dünyanın neresinde olurlarsa olsunlar ticaret yapmalarına izin verilmiyor. Pratikte güçlü devletler diğer devletleri de kendi kara listelerini dikkate almaya ikna edebilir veya zorlayabilir. ABD’nin Soğuk Savaş’ın sona ermesinden bu yana özellikle çok sayıda İran ve Rusya vatandaşı ile şirketlerine karşı uyguladığı yaptırımlar bu kapsamda değerlendirilebilir.
Bir ülkeden belirli malların ithal edilmesini veya nadiren de olsa belirli ürünlerin o ülkeye ihraç edilmesini önlemeyi amaçlayan boykot ise genellikle yönelen ülkenin politikalarına tepki olarak uygulanır. Boykotları devletlerden ziyade, sıklıkla haksızlığa uğradığını düşünen ülkenin vatandaşları başlatır. Zamanla devletlerin de vatandaşların başlattığı boykotu destekledikleri görülebilir.
Tarihteki en ünlü çok taraflı boykotlardan biri, Güney Afrika’daki apartheid rejimine karşı uygulanan uluslararası boykot hareketidir. 1959’da Güney Afrikalı sürgünler ve destekçilerinin Londra’da bir araya gelerek başlattıkları boykot zamanla uluslararası bir statüye ulaştı ve 1994’te Güney Afrika’daki ilk demokratik seçimlere kadar devam etti.
Ancak bu başarılı örnek bir tarafa, özellikle tek taraflı boykot uygulayan ülkelerin günümüzün küreselleşen dünyasında ve entegre ticari ilişkilerinde boykottan bekledikleri faydayı sağlamaları veya amaçladıkları sonuçlara ulaşmaları giderek zorlaştı.
Son olarak, hukuken belirli bir ülkenin limanları veya karasularındaki gemilerin limandan ayrılmalarının veya o ülkenin mallarını taşımalarının engellenmesi anlamına gelen, ama zamanla belirli bir ülkenin tüm ticari ve diğer ekonomik faaliyetlerinin engellenmesi olarak anlaşılmaya başlanan ambargo, günümüzde özellikle silahlar ve benzeri hassas ürünler için uygulanıyor. Devlet, bir grup ülke ya da uluslararası kuruluşlar tarafından uygulanabilen ambargoların sonuç alabilmesi için ambargo uygulanan ülkenin belirli bir ürünü/ürünleri satın almak/satmak için uygulayan ülkeye/ülkelere açık bir bağımlılığı olması gerekir. Aksi halde etkili sonuçlar elde etmek genellikle zor.
Ambargolar ve sonuçları
ABD’nin Küba ambargosu tarihin en uzun süredir devam eden ambargosudur. İlk olarak 1958’de Batista rejimi sırasında bu ülkeye silah satışlarına karşı uygulanan ambargo, 1960 Küba Devrimi’nden sonra gıda ve ilaç dışındaki tüm malları kapsayacak şekilde genişletildi. Ancak diğer ülkeler Küba ile ticaret yapmaya devam ettikleri gibi, özellikle Küba halkının gıda, temiz su ve ilaç gibi temel günlük ihtiyaçları üzerindeki etkileri nedeniyle ağır şekilde eleştirilen ambargo, Barack Obama döneminde büyük ölçüde kaldırıldı. Fakat Donald J. Trump’ın Başkan olarak seçilmesinin ardından, Amerikalıların Küba’ya seyahatleri ile askerî bağlantılı şirketlerin iş ilişkilerinin sınırlandırılması da dahil olmak üzere kısıtlamalar yeniden yürürlüğe konuldu.
Yine ABD’nin Türkiye’ye karşı 1974’deki Kıbrıs müdahalesinin ardından yürürlüğe koyduğu silah ambargosu 1975’in sonunda kısmen ve 1978’de tamamen kaldırılmasına rağmen, Türkiye üzerinde ciddi ekonomik ve siyasi etkileri oldu. Kıbrıs müdahalesi nedeniyle savunma harcamaları artan Türkiye, askerî tedarikçi bulmakta zorlandı, ambargo öncesinde Türk ordusunda %80’e varan orandaki ABD menşeli askeri teçhizatın çeşitlendirilmesi maliyetli oldu. Ambargo, Türk ekonomisi ve askeri kapasitesi üzerindeki etkilerinin yanı sıra, iki ülke arasındaki güveni zedeledi, ilişkilerine rayına oturtulması yıllar aldı. Diğer taraftan, Türkiye’nin yerli silah üretim programını geliştirmeye başlaması ve dış politikasında çeşitlenmeye gitmesinin de önünü açtı.
Görüldüğü üzere, çok çeşitli ve destekleyici olduğu kadar zorlayıcı da olabilen farklı ekonomik araçlar ülkelerin dış politikalarını desteklemek için kullanılabiliyor. Zorlayıcı tedbirlerin kısa vadede sonuç almaları genellikle mümkün değil, uzun vadedeyse sürdürülebilir olamayabiliyorlar. Yaptırıma maruz kalan ülkelerin sıklıkla alternatif bağlantılar geliştirerek karşılık vermeleri nedeniyle ancak çok taraflı olarak ve yaygın bir şekilde uygulanan yaptırımlar etkili olabiliyor. Diğer taraftan, ödüllendirme şeklinde kullanılan ekonomik araçlar uzun vadeli bağlantılar oluşturulabildiğinde kullanan ülkeye kapsamlı katkı ve büyük avantajlar sağlayabiliyor.
Bu makalede yer alan fikirler yazara aittir ve Fikir Turu’nun editöryel politikasını yansıtmayabilir.
Bu yazı ilk kez 23 Aralık 2020’de yayımlanmıştır.
